期刊文獻
邱奕宏/台灣經濟研究院 副研究員
一、前言
壞的時期做出好的政策(The Bad Time Makes Good Policies) ，一位經濟學家曾為印尼過去的經濟政策作出如上的註解。如從印尼獨立以來的經濟發展歷程觀察，不難發現印尼經濟政策經常在強調競爭開放的經濟自由主義(Economic Liberalization)與保護國內產業利益的經濟民族主義(Economic Nationalism)間擺盪。特別是作為一個天然資源稟賦得天獨厚的國家，也曾是石油輸出國組織(Opec)的一員，印尼經濟受惠於天然資源的比例甚高，因而也使其有能力來採
行保護主義(Protectionism)措施，以照顧其本國企業利益。
在1970年代的全球石油危機時，印尼經濟獲得石油收益的龐大挹注，而使其有充份的財源在國內實施大規模工業建設計畫，並企圖藉由限制外來投資以扶植民族企業。然而，這些計畫最後多失敗告終。進入1980年代，由於國際油價的下跌，迫使印尼政府開始轉向，而以 開放外資及鼓勵製造業出口的政策來振興印尼經濟，方使得其製造業與經濟得以持續發展，而直到1997年亞洲金融危機爆發才告結束。前述實例顯示，印尼在其經濟發展較佳時，似較易採取限制外資的經濟民族主義政策，以照顧國內產業利益，而在其經濟陷於劣勢時，則易採行經濟自由主義，並開放外資的政策，以此強化競爭力並促進經濟成長。
在當今全球經濟籠罩於歐債危機、疲弱不振的美國經濟、及成長速度不如預期的中國經濟之多重惡劣環境下，印尼去年（2011）的全年經濟成長率仍然達到6.5%，而今年第二季的經濟成長率也較去年同期的6.3%為佳，來到6.4%。1相較於其他東南亞國家及新興市場，印尼
的經濟表現可說是相對良好。然而，在印尼目前看似強勁的經濟表現上，卻出現一些的隱憂；其中最引發關注的，是印尼政府自今年以來所實施之各項帶有保護主義的政策與措施。這使不少觀察家憂心印尼政府是否又會重蹈過去的覆轍，回到過去經濟保護主義的老路上，
1 “Indonesia GDP growth beats expectations,＂ Financial Times, Aug. 6, 2012.
而扼殺其自2003年得來不易的穩定經濟成長。2 針對此一議題，本文從近期印尼的總體經濟情勢出發，列舉並說明其近來所採取之諸多帶有保護主義色彩的規定， 之後，再就印尼經濟發展的隱憂進行分析，最後則闡明影響印尼經濟持續發展的關鍵因素。
二、近期印尼總體經濟概觀
自1997年亞洲金融風暴讓印尼經濟跌入谷底後，其經濟在2001-2010年期間以年成長率5%的速度持續成長。在2008年全球金融危機席捲全球的惡劣環境中，印尼是極少數仍能保持6%經濟成長的國家，並仍於2011年締造6.5%的經濟成長率。
2 Vikram Nehru, “Indonesia´s new trade policy risks repeating past mistakes,＂ East Asia Forum, Sept. 4, 2012.
推動印尼經濟成長的動力可歸因於其國內消費的持續成長與國際間對其物原料之需求旺盛所帶動的出口增長。然而，由於全球經濟成長的速度放緩，連帶影響印尼2012年的經濟成長。對於印尼2012年的經濟成長率，印尼央行今年7月從先前的6.7%調降為6.3%，3經濟學人智庫(Eiu)估計為6.0%，Business Monitor International(Bmi)則預估為 6.3%。總的來說，私人消費仍是推動印尼經濟成長的主要引擎，而外來投資的增加與強健的民間消費也促進了印尼固定投資總額的增加。過去幾年，因中國對印尼原物料的龐大需求，而使得印尼商品與勞務的出口在2011年呈現連續二年的兩位數字成長。然而，此出口成長速度預料在2012年將大幅降低。在進口方面，則由於印尼國內中產階級的興起所帶動的強勁需求，而使得其進口將呈現持續成長的現象。
3 “Indonesia GDP growth beats expectations,＂ FinancialTimes, Aug. 6, 2012.
就國際貿易而言，印尼商品貿易盈餘從2010年的306億美元上升為2011年的 353億美元。此一成長主要是受惠於印尼對中國的出口。然而，由於中國經濟成長速度的趨緩，導致印尼今年的貿易盈餘將大幅縮減為142億美元。此外，在連續維持14年亮麗的經常帳盈餘後，預期
印尼今年將首度打破此一記錄，並可能出現佔Gdp2.3%的貿易赤字。分析造成此貿易赤字的原因，一方面是肇因於印尼原物料出口的下滑，另一方面則是由於印尼個人可支配所得的提高，而導致印尼對外國商品需求的大幅增加。4 不同於在2009-11年期間，印尼盾對 美元的匯率總計上揚達18.5%的情況，雖然Eiu預期今年印尼盾將下跌4%，但在過去的12個月間，印尼盾對美元的跌幅約達12%，可說是在亞洲中貨幣貶值情況最為嚴重的國家之一，主要是由於下列因素所導致，包括印尼財政收支的惡化、過低的實質利率、通貨膨脹的上揚、及在印尼的外來投資者轉向之風險增加的結果。
4 Country Report: Indonesia, EIU, Sep. 2012, p. 9.
5此外，Eiu也預估到今年年底印尼的通貨膨脹將持續上升至5.1% ，但由於印尼經濟成長的趨緩及國際油價自今年3月從每桶130美元下跌，這些因素導致印尼政府提高燃料價格的機會
降低，而使得印尼今年的年平均通貨膨脹率將降為4.4%。6
就外來直接投資而言，印尼外來直接投資的金額在今年第二季較去年成長30.2%，達到59.2億美元。根據印尼官方表示，約有16.3%的投資是在礦業，另外的16%則是在基礎化學工業。然而，相當大部份的投資仍是集中在採礦業與製造業，這是因為大部分投資印尼的企
業多著眼於印尼豐富的天然資源與其中產階級興起所將帶動的龐大商機與消費潛力。日前亦傳出我國企業家郭台銘所屬的富士康公司有意前往印尼設廠投資的消息，亦是著眼於印尼成長中的中產階級與日益成熟的國內消費市場。7此外，印尼的主權債信評等在歷經1997年
亞洲金融風暴而跌落到谷底後，於去年底及今年初被國際兩大信評機構---惠譽 (Fitch)及穆迪(Moody’s)---提升為投資等，這是印尼自1997年以來的首次。此 一成果不僅反映了近年印尼經濟穩健增長的事實，也對於促進印尼的外來投資具有十足激勵作用。
5 Country Report: Indonesia, EIU, Sep. 2012, p.
6 Ibid, p. 8.
7 “Foxconn: taking manufacturing to Indonesia,＂
Financial Times, July 26, 2012.
三、印尼經濟保護主義的跡象
雖然印尼總統蘇西洛在去年即宣布將於未來14年內，即2025年前，將印尼經濟帶入全球前十大經濟體之一的目標，並推出了促成該目標之達成的「加速與拓展印尼經濟成長的總體經濟發展計畫」(Master Plan For The Acceleration And Expansion Of Indonesia Economic Growth)。該計畫欲藉由國內外投資的挹注，在其規劃的六大經濟走廊(Economic Corridor)內，進行8項重點發展計畫與 22項主要經濟活動。然而，就在印尼政府一方面欲透過此一計畫來積極吸引外資、發展經濟的同時，另一方面，從印尼政府近來所採取的諸多措施來觀察，卻發現其經濟保護主義有逐漸復甦的跡象。茲舉下列數例為證。
首先，今年1月印尼政府對廣泛作為家具或手工藝原料的籐木（Rattan）頒發口禁令，其目的在鼓勵印尼本土籐木家具產業的發展，並藉以增加就業人口與鼓勵其附加價值產品之出口。8
今年2月，印尼政府對持有印尼政府採礦許可而完全由外人持有的外國採礦公司發佈新的規定，要求他們在十年內必須將其大部分的股權減少到51%以下，並將這些股權釋出給印尼人股東。9事實上，此一剝奪外國礦業公司股權的規定並非新的創舉。2009年印尼的礦業法
（Mining Law）即規定外國企業必須在營運五年後開始釋出股份，但是未明確訂定必須釋出的比例。2010年印尼政府的新規定要求外國採礦公司在營運五年後，必須讓印尼股東持有20%的股份，然而，該規定並未對其必須釋出股份數量作出更進一步的規範。相較之下，印
尼政府今年所頒布的此一新規定，則確立了在印尼的外國採礦公司，最終將不能持有過半股份的限制。10
8 Titik Anas, “Indonesia´s new protectionist trade policies: a blast from the past,＂ East Asia Forum, June 18, 2012.
9 “Indonesia: consumer power,＂ Financial Times, Aug. 6, 2012.
10 Peter Drydale, “Indonesia´s foreign economic policy strategy,＂ East Asia Forum, May 12, 2012; Simon Butt, “Divestment of foreign mining interests in Indonesia,East Asia Forum, May 13, 2012
再者，印尼政府今年5月亦開始對出口的鐵礦課徵20%的稅，並預計在2014年完全禁止鐵礦原料的出口。此外，印尼政府也頒佈對包含鐵礦等65種礦產品出口的新規定。這些礦產品包含鎳、錫、金、銅、銀、鉛、錫、白金等金屬。這些礦產也必須被課以20%的出口稅。再
者，如欲出口前述的65種礦產，11這些出口商必須通過印尼政府的註冊程序，並且所有的出口貨品都必須獲得政府稽查單位的確認才能被放行。這些出口商也必須在他們通過印尼能源與天然資源部的批准程序後，才能向印尼貿易部提出礦產出口的註冊申請，並在通過這些
程序後才能從事礦產的出口。這些繁複的規定似乎是刻意地透過人為法令來設立印尼礦物出口的障礙。但是，印尼政府卻認為這些規定不僅可以鼓勵下游的冶鐵或礦物提煉相關工業在印尼投資設廠，進而以提升印尼的工業化發展。另一方面，這些措施也可更有效地協助印
尼政府保存與維護其自然資源。12 除對天然資源的限制出口外，印尼政府對園藝商品的進口也採取新的措施，規定這些商品僅能從特定的幾個港口進口，並將最為繁忙的雅加達Tanjung港口排除在外。
11 Titik Anas, “Indonesia´s new protectionist trade policies: a blast from the past,＂ East Asia Forum, June, 18, 2012.
12 Vikram Nehru, “Indonesia´s new trade policy risks repeating past mistakes,＂ East Asia Forum, Sept. 4, 2012.
新規定也要求只有註冊的進口商可被允許進口此類商品，並規定從事園藝產品的進口商則必須獲得印尼農業部指定之機關的推薦信，從而增加進口園藝產品的困難度。13 再者，印尼政府今年也頒布新措施，規定外國企業在印尼僅能擁有100至150 間連鎖店。此規定使印尼成為世界上第一個限制外資企業擁有連鎖店家數的國家。印尼官員表示，此一限制的目的在
防止一些大企業或大資本家控制印尼的連鎖業市場。14
從近來印尼政府所施行之各項帶有濃厚經濟保護主義色彩的舉措， 使得許多經濟學家紛紛提出警告， 希望印尼政府不要重蹈先前採取保護主義而導致失敗的覆轍。一位以坦率直言著稱的印尼經濟學家即表示：「在這裡，好的時期作出壞的政策。」（The Good Times
Makes For Bad Policy Here）認為印尼政府近來所採行諸多有利於本國既得利益團體的措施，不僅不利於爭取印尼迫切需要的外資，對於提振印尼國內亟待改進的基礎建設也沒有正面助益。15
13 Ibid.
14 中國-印尼經貿合作網，「印尼政府限制外資連鎖店數量」，2012年8月28日。http://www.cic.mofcom.gov. cn/ciweb/cic/info/Article.jsp?a_no=307013&col_no=460
15 “Indonesia: Archipelago apprehension,＂ Financial Times, Aug. 29, 2012.
四、印尼經濟發展的隱憂
由於印尼國內的消費需求約佔其全部 Gdp的三分之二，而使得印尼相較於以出口帶動經濟成長的其他東南亞國家，如泰國、越南及馬來西亞，更有能力抵禦諸如全球金融危機及歐債危機等外來環境的衝擊。然而，看似強健的印尼經濟，卻仍有以下幾點隱憂值得注意。
首先，近年來印尼的經濟成長主要是由於國際間對印尼原物料出口的強勁需求所帶動，而此一成長卻很容易受到國際需求與價格波動的影響。從經濟結構的基本面觀察，印尼經濟成長與金磚四國之一的巴西相似，皆是以仰賴原物料出口，而不是以製造業所帶動的成長。
國際貨幣基金（IMF）駐雅加達代表認為，自2007年以來，印尼經濟成長主要是由農礦業的原物料出口所推動。事實上，印尼並未創造出具附加價值的出口商品，也未能創造出滿足持續增加之人口所需的工作機會。16換言之，一旦國際間對原物料的需求降低，或是其價格暴
跌，都將對印尼的出口與經濟成長造成嚴重衝擊。17
由於原物料輸出約佔印尼總體出口的一半，而現今由於全球經濟成長趨緩，使得國際間對原物料的需求不如以往，特別是中國對印尼原物料的進口，預料將持續下滑。此一因素為印尼未來之經濟成長籠罩了一層陰影。另一方面，目前印尼此一不均衡的經濟結構也導致 70%的勞動力就業於非正式部門。此現象不僅擴大了貧富差距，也加劇了其社會不平等的發展，而為印尼社會未來的和諧穩定埋下不安的種子。
16 Ibid.
17 “Indonesia must not put good fortune to the rest,＂
Financial Times, July 24, 2012.
其次，印尼基礎建設嚴重的落後與不足，不僅不利於製造業的發展，也影響外商的投資意願。由於印尼交通基礎建設落後，使其運輸量不僅無法因應市場需求，並導致其相關運輸成本高昂。在印尼爪哇以外之離島的相關電力、道路交通、及港口碼頭等設施更顯不足，而嚴重影響這些地區的開發與工業發展。
再者，印尼政府未能取消對國內燃油的補貼，導致其財政負擔惡化，並影響其對基礎建設的資金挹注。雖然蘇西洛聲稱持續對燃油的補貼是為了幫助印尼的窮人，但根據世界銀行2011年的研究指出，印尼50%最富有的家戶消耗了 84%的補貼燃料，最貧窮人口消耗少於
1%的燃料。換言之，此一燃料補貼政策不僅對窮人無甚助益，但卻導致國家財政資源的嚴重錯置。18 最後，由於印尼2014年國會選舉與總統大選的迫近，導致印尼經濟政策開始趨向以維護本國商業利益的經濟保護主義傾斜，並使得限制外資活動相關措施開始一一浮現，而為印尼經濟前景增添不確定的政治變數。特別是諸多跡象顯示，現任總統蘇西洛已逐漸變成跛腳總統，而目前在檯面上的總統候選人又多屬於保守既得利益之政黨。
18 Fitrian Ardiansyah, “Bearing the consequences of Indonesia´s fuel subsidy,＂ East Asia Forum, May 4,2012.
因此，未來印尼經濟是否仍維持相對開放自由的政策，值得後續觀察。19 然而，在前述諸多隱憂中，印尼政府仍作出幾項令人鼓舞的政策。例如，為促進投資，印尼政府終於在今年通過了土地徵收法案，使得企業在土地的使用與徵收上更為便利，並降低基礎建設投資的政治風險，而有效提升了企業對投資印尼長期基礎建設計畫的信心。20
五、結論
隨著2014年印尼國會與總統大選的到來，印尼經濟政策出現朝向經濟民族主義擺動的趨勢。此一現象無疑會打擊外來投資者的信心，也將不利於印尼經濟的長期發展。究竟這些保護主義的措施僅是曇花一現，或是其未來政策走向的前兆，仍尚待觀察。然而，下列幾點恐將是影響未來印尼經濟政策走向與其經濟能否持續成長的重要關鍵。
19 Country Report: Indonesia, EIU, September 2012, p. 5.
20 Peter Drydale, “Indonesia´s foreign economic policy strategy,＂ East Asia Forum, May 12, 2012.
(一)具有改革色彩的總統候選人是否能於2014年勝出，而持續打擊貪污、削減繁複官僚程序，並保持歡迎外資與重視開放自由的經濟路線。
(二)印尼政府能否有效改善基礎建設，並藉由製造業的發展，降低對原物料出口的依賴，以達成其經濟結構的轉型。
(三)印尼政府能否有效維持其總體經濟的穩定，並對其匯率、國內利率、通膨、失業率及國內財政赤字等議題採取妥善的對策，以避免當前因景氣過熱所可能導致之經濟泡沫破裂發生。
展望未來數年，印尼在亞太經濟整合上所扮演的角色將不容小覷。無論是 2013年作為Apec的地主國，或是2015年東協經濟共同體(Aec)的成立，印尼經濟政策的走向不僅對亞太區域的經濟發展有重要影響，亦對於欲加入以東協為主之區域經濟整合的我國而言，至關重
要。因此，我國不僅應密切觀察印尼經濟政策之趨勢外，亦應及早為我國產業制訂相關策略以資因應，使得我國企業得以在印尼市場與東協市場中立於不敗之地。
